“PERSPECTIVA DEL FEDERALISMO ANTE LA EMISIÓN DE LEYES ÚNICAS NACIONALES”

MÉTODOS Y TÉCNICAS DE LA INVESTIGACIÓN EN CIENCIAS JURÍDICAS
PAULINA CITLALLY RAMÍREZ MORENO

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El artículo 40 Constitucional señala que “es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental”.

Al respecto, la obra denominada Serie Grandes Temas del Constitucionalismo Mexicano, el Federalismo, señala que el federalismo en México se originó a través de un largo desarrollo propio; en principio, después del conflicto de independencia Agustín de Iturbide y Juan de O’Donoju celebraron un tratado que ponía fin a la dependencia de Nueva España con España, declarando la adopción de un gobierno monárquico; surgiendo así un Estado unitario con grandes extensiones de tierra llamadas “provincias”, que no eran Estados autónomos pues siempre dependieron del poder central; así inició una constante discusión entre dos posturas, una “centralista” compuesta por los españoles y criollos de alta posición, y otra “liberal”, que pensaba en instaurar una República Federal semejante a la estadounidense.

En México surge una República Federal el 31 de enero de 1824 con el Acta Constitutiva de la Federación, creando un gobierno republicano, representativo y federal, integrado por Estados libres y soberanos.

El centralismo es un sistema que concentra el poder y las funciones político administrativas en un órgano central: el Estado como autoridad suprema, el cual provee exclusivamente el ejercicio y administración de los derechos públicos y colectivos del País.

Por su parte, el federalismo remite a la forma de Estado donde las colectividades autónomas que lo integran, delegan voluntariamente en un poder central ciertas atribuciones que benefician a todos, reservándose las que no están expresamente concedidas a la Federación. Dos principios esenciales para la existencia plena de un Estado Federal son la autonomía, que debe preservarse como principio constitucional de los Estados miembros, en tanto generadores de una voluntad general, y la descentralización política, que supone un régimen especial de los poderes locales frente a los federales, esta descentralización, evoluciona a través de dos vías, la legislativa y la convencional.

La descentralización legislativa comprende la redistribución de competencias a través de reformas a la Constitución General, a fin de ampliar las atribuciones de los Estados y reducir, correlativamente, la de los Poderes de la Unión.

En los últimos años el Congreso de la Unión ha venido configurando un nuevo sistema jurídico y político que favorece un modelo central en muchas de las materias de la función pública, esto merma a los Estados de su libertad de Configuración Legislativa, mediante la aprobación de reformas constitucionales que facultan al Congreso de la Unión para legislar y expedir leyes que históricamente le pertenecían a las entidades federativas.

Como ejemplo de lo anterior se encuentra el caso de la emisión de la Legislación Única Nacional, algunos antecedentes son:

  • El 08 de octubre de 2013 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el “Decreto por el que se reforma la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, que tuvo por objeto otorgar atribución al Congreso de la Unión para expedir la legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común.
  • El 05 de marzo de 2014 fue publicado en el DOF, el Código Nacional de Procedimientos Penales.
  • El 29 de diciembre de 2014 se publicó en el DOF la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal.
  • El 02 de julio de 2015 se reformó el artículo 73 Constitucional para otorgar la facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia de justicia penal para adolescentes, publicándose así la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia penal para Adolescentes, en el DOF del 16 de junio de 2016.
  • El 16 de junio de 2016 se publicó en el DOF la Ley Nacional de Ejecución Penal.
  • Finalmente, el pasado 15 de septiembre de 2017 se publicó  en el DOF el “Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 16, 17 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Justicia Cotidiana (Solución de Fondo del Conflicto y Competencia Legislativa sobre Procedimientos Civiles y Familiares)”, a efecto de otorgarle al Congreso de la Unión la facultad para expedir la legislación única en materia procesal civil y familiar.

Con relación a las citadas Leyes Únicas Nacionales, la Suprema Corte de Justicia al resolver la acción de inconstitucionalidad 12/2014 el 07 de julio de 2015, promovida por el Procurador General de la República, en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Morelos, declaró inválidas diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Morelos, publicada en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, número 5172, el 26 de marzo de 2014; indicando que los aspectos regulados en el Código Nacional de Procedimientos Penales, no pueden ser parte de las normas estatales ni siquiera en forma de reiteración, al ser de observancia general en toda la República; es decir, el citado artículo 73 constitucional excluye la concurrencia de los Estados para legislar en materia procedimental penal.

En tal virtud, de continuar con la determinación del constituyente para conceder facultades al constituido de crear Leyes Únicas Nacionales podría verse mermado el federalismo, en la vertiente de libertad de configuración legislativa de la que gozan las entidades federativas; máxime considerando que los Estados cuentan con la facultad residual para legislar, ello en términos del artículo 124 constitucional que señala que “las facultades que no están expresamente concedidas por la Constitución Federal a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias”; en ese orden, podría llegarse al extremo de que las materias que se incluyan en el artículo 73 Constitucional, como ámbito de competencia de regulación del Congreso de la Unión, dejen sin materia la citada facultad residual de las entidades federativas; llegando con ello a un colapso legislativo que vulnere su autonomía y soberanía.

Es cierto que desde un inicio existió una postura centralista ante una federalista, resultando esta última la que se incluyera en el texto constitucional que ha pervivido hasta la fecha; sin embargo, es necesario reconocer que el surgimiento de este tipo de legislación, debe modificar la visión actual del federalismo, para adecuar su concepto a la realidad jurídica y social que impera en el país. Es necesario establecer algunos controles que impidan la vulneración del federalismo, siendo idóneo para tal efecto, conceder la participación activa y directa, no sólo de los Congresos Estatales, sino de los propios Titulares de los Poderes Ejecutivos Estatales para proponer la creación y modificación en este tipo de leyes, dada la experiencia que por la aplicación de la ley puedan tener; respetando, de esta manera, la voluntad del constituyente para crear Leyes Únicas Nacionales, pero también lo previsto en el artículo 40 constitucional sobre el federalismo como una determinación soberana del pueblo mexicano.

Sin duda, el surgimiento de este tipo de leyes podría vulnerar el federalismo; aunado a que las Leyes Únicas Nacionales, al contener diversos vacíos legales que, conforme a la práctica se presentan en diferentes entidades federativas, no podrán ser subsanados o solventados sino es a través una reforma emitida por el Congreso de la Unión, dejando a las autoridades locales imposibilitadas para efectuar modificaciones legales al respecto, al serles limitada esa facultad. Lo anterior conlleva a una falta de atención eficiente y eficaz en las materias respectivas. También es cierto que al continuar con la nacionalización de ciertas materias podrían originarse condiciones homogéneas para la atención de asuntos de relevancia social.

De ahí la necesidad de implementar controles para la creación y modificación de leyes que impidan la vulneración del federalismo, pero que permitan la estandarización de criterios en determinadas materias.

La instauración del Senado buscó que las entidades federativas contaran con un órgano de representación de sus intereses con la finalidad de mantener el equilibrio de la Unión y la igualdad entre los Estados; su existencia garantiza la creación de leyes justas, participando en su proceso de aprobación la representación popular (Cámara de Diputados), y la representación de los Estados que conforman la República mexicana (Cámara de Senadores); empero, diversos factores como intereses y posturas políticas, impiden que realmente las cuestiones de eficiencia legislativa se vean reflejados en la creación y modificación de este tipo de leyes, por lo que al incluir a las autoridades locales, Ejecutivo y Legislativo, en esa creación y modificación, no sólo se fortalece al federalismo, sino permite que la norma sea eficaz y eficiente, en tanto aquellas conocen los alcances de su aplicación y las lagunas jurídicas que en cada entidad federativa se puedan presentar.

Así, tanto el Poder Legislativo Estatal como el Federal, deben reflexionar sobre la necesidad de crear un mecanismo de participación activa de los Poderes locales en la creación y modificación de las Leyes Únicas Nacionales transformando, para este caso y como excepción, el proceso legislativo y permitiendo que dada su experiencia en la aplicación de la norma, efectivamente, se colmen los vacíos legales, o bien, se establezcan disposiciones jurídicas que beneficien a la sociedad, que es el objeto de regulación de las referidas normas. Son las Leyes Únicas Nacionales aquellas que tendrán efectos en todas las entidades federativas y niveles de gobierno, por lo que excluir la participación efectiva de quienes serán los principales actores de las mismas, merma su eficacia, y con ello, al federalismo.

Mantener un sano equilibrio entre Poderes y en los niveles de gobierno, permite conservar la esencia del Gobierno que rige a México; además, preserva los elementos históricos que llevaron a la postura de que un Gobierno Federalista es el mecanismo efectivo para esta Nación.

La defensa del federalismo favorece primordialmente a las entidades federativas que constituyen la República. La participación de éstas en la creación de Leyes Nacionales, abona a la defensa y garantía de los derechos de los ciudadanos y de la sociedad en general, pues incluye sus principales inquietudes en la creación o modificación de las normas en pro de los derechos humanos.